пк

---

Эксперт, Петр Скоробогатый: Вводная статья
"С чего начинается Родина?" - "С заветной скамьи у ворот", - отвечает большинство россиян. Согласно недавнему исследованию ВЦИОМ, 64% жителей страны ассоциируют слово "родина" с "местом, где родился и вырос", еще 23% - с "территорией, где я живу". И это очень позитивный тренд, отмечают специалисты: после десятилетий коллективной ставки на страновые мегапроекты (ГОЭЛРО, БАМ, космос, гонка вооружений) россияне почувствовали особую кровную связь с малой родиной, с локальной общественной территорией - двором, районом, городом. И главное, именно сейчас (возможно, впервые в истории) получили реальные механизмы управления крохотным, но самым близким кусочком родины.
Мы выбираем президента, парламент, губернаторов - это органы и субъекты государственной власти, призванные осуществлять комплексное развитие территорий страны. Мы выбираем муниципальных депутатов, глав сельских и городских поселений - это местное самоуправление (МСУ), главной задачей которого является развитие локальной территории в интересах местных жителей. Де-юре это две независимые друг от друга системы управления - и политически, и юридически, и экономически. По факту МСУ оказывается довольно криво вписанным в единую управленческую вертикаль, что порождает сотни правовых коллизий и конфликтов, а главное, приводит к тому, что проблемы локальных территорий решаются крайне медленно и запросы населения часто не исполняются.
Степень влияния и эффективности органов МСУ во многом зависит от подшефной территории (см. схему). Так, жители Москвы и Санкт-Петербурга практически незнакомы с этим институтом. Ввиду особого правового статуса двух столиц реальное городское управление осуществляют назначаемые сверху чиновники - префекты и главы управ, а МСУ обладает минимальными полномочиями. В остальных больших городах избираемые думы и главы администраций получают всю полноту власти, но слишком зависят от интересов местных элит и региональной политической конъюнктуры. И потому часто отрываются от избирателей и не осознают реальных нужд населения районов, кварталов, дворов. На большей же части территории страны (в малых городах, поселках, селах, деревнях) органы местного самоуправления - безальтернативная опора и надежда. Если твоя жизнь зависит от вовремя подвезенных продуктов питания, ремонта колонки с водой, расчищенной дороги, у тебя просто нет времени ждать помощи губернатора или столичной делегации. Полномочия у поселений и районов небольшие, налоговые отчисления и региональные трансферты небогатые, но именно муниципальные чиновники определяют качество жизни в провинции.
Российская система МСУ серьезно зависит от индивидуальных качеств местных управленцев: их амбиций, договороспособности, адекватности, инициативы. В то же время кадровый голод на этом уровне сегодня особенно ощутим. Уходят на пенсию последние представители советской школы. Для начинающих муниципалов стимулов немного. Органы МСУ уже власть, но еще не большая политика. Лишь в крупных городах этот институт используют как карьерный трамплин. Чаще всего в местное самоуправление идут либо бизнесмены-хозяйственники, либо авторитетные пенсионеры, либо популисты с комплексом местного Наполеона, либо романтики-альтруисты. Запутанная система МСУ с огромным количеством полномочий при недостаточном финансировании быстро перемалывает чиновника, соблазняя его мелкими коррупционными схемами и принуждая делать выбор между "должностным пофигизмом" и подчас героической борьбой с обстоятельствами. Всевозможные истории из жизни российской глубинки во многом являются отражением борьбы маленького чиновника с неповоротливой системой и чисто по-русски сочетают в себе черты трагедии и фарса.
Из последнего можно вспомнить, например, резонансное самоубийство 48-летнего главы небольшого бурятского поселения Шабур. По основной версии, Юрий Чуклов свел счеты с жизнью, после того как понял, что не сможет выполнить данные избирателям обещания. Для осознания финансовой необеспеченности органа МСУ главе поселения потребовалось чуть больше четырех месяцев с даты выборов. Его предшественник уверяет журналистов: такую работу просто нельзя принимать близко к сердцу, а уж тем более давать избирателям надежду.
В городе Шарье Костромской области у местного самоуправления, напротив, возникли проблемы из-за сверхэффективного целевого финансирования. Ремонт небольшого моста чиновники оценили в 13,5 млн. рублей, а потому годами изыскивали средства. В итоге местные бизнесмены скинулись и провели работы за 300 тыс. рублей - в 45 раз дешевле объявленной сметы. Теперь жители спорят, какое самоуправление эффективнее.
С проблемами МСУ жители Волгограда особенно близко познакомились этой зимой, когда "внезапный" снег буквально парализовал движение транспорта, а пробки на федеральных трассах достигали 200 километров. Спасение пришло лишь с потеплением. А коммунальные службы отрапортовали: снегоуборочная техника арестована судом за долги. Оказалось, что политическая борьба местных элит за "независимость местного самоуправления" поставила город на грань банкротства: совокупный долг за энергоресурсы уже равняется половине бюджета. Имущество, в том числе здание городской администрации, заложено за 1,2 млрд. рублей. Политические аспекты функционирования МСУ нередко приводят к экономической деградации территорий.
Локальные примеры лишь в малой степени отражают несовершенство законодательства в сфере местного самоуправления. Этой весной ожидается большая реформа всей системы. Мы постарались рассмотреть основные проблемы МСУ, представить позицию разработчиков законопроекта и чиновников на местах. Подчеркнем, в докладе приведены четыре примера вполне успешных, по российским меркам, муниципальных образований.
Эксперт, Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы
Петр Скоробогатый 
Реформа местного самоуправления призвана решить множество накопившихся проблем: несоответствие объема финансирования и функций чиновников, пересечение полномочий уровней власти, влияние внутриэлитных разборок на жизнь городов и отсутствие стимулов для развития локальных территорий
В России дан старт большой реформе местного самоуправления (МСУ). Депутаты Государственной думы приступают к первому чтению законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". И это лишь первый шаг, направленный на системное преобразование самого института МСУ.
Из-за нежелания углубляться в проблему для большинства журналистов и политиков суть законопроекта ограничилась решением "отменить прямые выборы глав некоторых муниципальных образований - районов и городов". Однако механизм, заложенный в документе, гораздо сложнее; он преследует отнюдь не политические, а хозяйственные задачи. Авторы проекта закона считают необходимым максимально приблизить городскую и районную власть к избирателю и его запросам, а также дать регионам возможность эффективнее управлять развитием малых территорий.
Новая повестка дня требует от органов местного самоуправления не только простого исполнения функций по обслуживанию населения, но и большей инициативы, направленной на развитие территорий. Этот тот случай, когда глобальная цель - экономический рост страны - начинается с "малых" инициатив в районе, поселке, городе. Под эти задачи эксперты МСУ ожидают и дальнейших шагов законодателей: бюджетной и налоговой реформ, чтобы наконец наполнить деньгами муниципалитеты; расширения полномочий под обновленную финансовую базу; создания стимулов для развития локальных территорий, межмуниципальных связей, точек роста.
Для продолжения системной реформы МСУ есть все предпосылки. Эта тема стала важнейшим объектом государственной политики еще осенью. Внимание к проблемам "самой близкой к людям власти" президент Владимир Путин привлек в Послании к Федеральному собранию. На ежегодных съездах муниципальных образований он гость нередкий, а поток жалоб муниципалов не иссякает. После осеннего форума терпение президента подошло к концу, и отраслевым экспертам была дана команда фундаментально подойти к проблеме МСУ. И вот результат.
Предсказуемые тирады "о сворачивании демократических процессов в связи с опасением партии "Единая Россия" потерять власть в регионах" дополнились весьма резонными соображениями: последняя реформа МСУ прошла совсем недавно, с 2003 по 2009 год. Так ли велика необходимость нового передела законодательства? Есть все основания полагать, что да. За последние десять лет в основной профильный документ внесли 84 поправки, а это лоскутное одеяло - главный регулятор жизни для сотен тысяч муниципалов. В то же время появились десятки законов в области устройства органов региональной власти, в бюджетной и налоговой сферах, в сфере земельных отношений, которые не только не были никак синхронизированы с системой МСУ, но и просто противоречили базовым принципам ее устройства.
Сегодня местное самоуправление вписано в вертикаль государственной власти, будучи выборным исполнителем государственных функций и лишь в малой степени реализуя запросы населения - своих избирателей. Кстати, в мире больше распространен термин "пирамида власти", основанием которой обычно и служит МСУ. Фундаментом является базовый уровень общественной самоорганизации, самоуправления.
Новая история МСУ
Современная российская система МСУ является наследницей не только и не столько хаотичных реформ новой России, но в большей степени пожинает плоды ушедшей в небытие системы советского госуправления. Напомним, в СССР была формально закреплена та самая пирамида общественного устройства основанием вниз, то есть с фундаментом из регулярно избираемых народных депутатов. Многие считают, что эта конструкция вообще была бы идеальной, если бы не система "плебисцитарной демократии", когда кандидатура единственного претендента на мандат местного депутата подбиралась партийными органами. Они же полностью контролировали деятельность "народных избранников". В жесткой централизованной системе государственного руководства сверху донизу МСУ фактически было исполнительным механизмом, который регулировал жизнь на самых низких уровнях - в поселках, сельсоветах, городских районах.
После развала Советского Союза Москва, теряя рычаги управления регионами, сделала ставку на инициативу снизу. Местное самоуправление, лишившись контроля партии, получило формально довольно широкие правовые и финансовые возможности в обмен на политическую лояльность: немаловажно, что система МСУ в те годы была фактически противовесом процессу регионального сепаратизма. Кроме того, Москва стремилась сохранить сколько-нибудь сносно регулируемую жизнь на местах, избежать социальных потрясений в условиях обрушения советских социальных гарантий и невыплат заработной платы.
Однако МСУ, едва зародившись, стало заложником стремительной социально-экономической деградации страны и территорий. Именно "народные" управленцы приняли на себя основной груз проблем населения в непростые времена, тогда как государство фактически самоустранилось от решения элементарных вопросов жизнеобеспечения. При этом выделяемые госсредства практически не доходили до самого нижнего управленческого звена, которое и составляло МСУ. А региональные власти регулярно скидывали на местный уровень все новые и новые полномочия, переводили в ведение местного самоуправления убыточную инфраструктуру и повышенные обязательства. Нередко регионы стремились максимально усилить контроль над муниципалитетами, чтобы полностью регулировать территории, и, по сути, замещали МСУ на местах послушными госорганами. Этому способствовали низкие зарплаты и повышенные обязательства муниципалов.
На территориях побогаче - в больших городах или в районах с дышащими на ладан предприятиями советского наследия - шли иные процессы. Криминал либо выдавливал местное самоуправление, либо брал его под контроль, а к концу 1990-х сам активно пошел во власть, обеляя преступные доходы. Местные бюджеты разворовывались на корню, элиты скупались, практически вся жизнедеятельность на локальных территориях зачастую оказывалась под контролем одной или нескольких криминальных группировок.
В западных демократиях МСУ - структурный базис жизнеустройства, но путь к такому формату занял не одно десятилетие, начавшись с самых мелких административных единиц. Территории развитых стран чаще всего характеризуются высокой плотностью населения и застройки, урбанизацией, а главное - сформировавшимися экономическими и политическими сообществами, распределенной защищенной собственностью. В России новый формат местного самоуправления появился в самый разгар перехода от государственной собственности к частной, от плановой экономики к рыночной, от однопартийной системы к многопартийной. "Выборным" чиновникам передали все рычаги управления территориями, контроль над активами и бюджетом и ответственность за развитие. Испытания такими соблазнами при нищенских зарплатах муниципалы не выдерживали, и это дорого обошлось российской экономике.
Можно сказать, что многие нюансы необустроенности сегодняшней российской жизни (как ее воспринимает рядовой обыватель): развал инфраструктуры, упадок ЖКХ, деградация социальной жизни на селе - корнями уходят в неспособность власти в те годы укрепить и защитить местное самоуправление, которое при финансовом дефиците не смогло уберечь социальные и инфраструктурные достижения советского периода. С другой стороны, мы многим обязаны тем героям МСУ, которые, несмотря на скудное финансирование, сохранили в 1990-е огоньки жизни в далеких уголках страны.
Уже в начале 2000-х начал вырисовываться вектор политики, направленный на выстраивание четкой управленческой вертикали, управляемость территорий, жесткое бюджетное регулирование и особое внимание к социальной сфере - на возрождение государства. Систему местного самоуправления видели важным механизмом этих процессов на базовом уровне, одновременно рассчитывая на инициативу снизу. Два противоположных, по сути, вектора такой концепции и породили основное противоречие всей системы.
Инициаторы предыдущей реформы МСУ решили сначала сосредоточиться на институциональных, политических изменениях, а вопросы экономического характера оставить на потом. Этот перекос ощутим до сих пор. В 1998 году Россия уже ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления - основополагающий документ международного права. А в 2003-м Федеральный закон N 131 запустил полномасштабную реформу системы госуправления. Однако попытка наложить вестернизированное понимание принципов МСУ на архаичную советскую модель управления, ориентированную исключительно на кустовое исполнение функций командной экономики и бюрократии, дала сбой.
Проблемы полномочий МСУ
Сформировав двухуровневую систему (в которой городские и сельские поселения административно входили в районы), авторы ФЗ-131 определили для муниципалов значительный объем полномочий в таких сферах, как здравоохранение, образование, культура, дороги, спорт, сельское хозяйство, местные социальные проблемы и т. д. Причем многие из них были поделены между районами и поселениями в неопределенной пропорции. Например, и район, и поселение должны заниматься организацией спортивных или культурных мероприятий, каждый на своем уровне, при этом, по сути, на одной и той же территории. Столь же неопределенно закон расписывал ведение двух уровней в отношении собственности, земли, инфраструктуры. Споры о том, что кому принадлежит - району или поселению, муниципалы по всей стране ведут до сих пор.
Ситуацию усугубляли местные законодательные акты, которые постоянно тасовали и полномочия, и сферы ответственности между уровнями МСУ и регионом. Губернаторы шли на это не от хорошей жизни: подотчетные территории развивались по-разному и в большинстве случаев имели крайне скудный кадровый и экономический потенциал, а потому нищие поселения зачастую были не способны обслуживать, к примеру, элементы ЖКХ и передавали их на уровень района. Район, в свою очередь, испытывал проблемы с дорожным строительством или соцсферой, а потому делегировал эти функции региону.
Полномочия кочевали из одного документа в другой, обрастая расплывчатыми формулировками: "участие в осуществлении...", "создание условий для..." и проч. В итоге органы МСУ либо не понимали своих обязанностей, либо прятали собственное бездействие за юридическими неточностями. Либо всем скопом бросались исполнять одну и ту же задачу. Например, за противодействие межэтническим конфликтам сегодня отвечают все уровни власти от мала до велика - и регионы, и районы, и поселения. Но претензии чаще всего предъявляют главам самых мелких образований, чиновникам того села или города, где произошло резонансное событие. Хотя понятно, что никаких особых ресурсов для решения проблем национальной политики России на местах не имеется.
Пересечение полномочий приводит к регулярным конфликтам между главами поселений и районов. Выстроилась нелепая административная конструкция, основанная исключительно на личных качествах избранных глав МСУ района и поселения, а не на записанных в законе нормах. Если чиновники "делают одно дело", способны договариваться и решать спорные вопросы сообща, система со скрипом и множеством административных преград кое-как способна обслужить население. Если же у каждого из глав свои амбиции, сдобренные политической необходимостью переизбираться каждый электоральный цикл, пиши пропало - предсказуемы острые конфликты, войны в местной прессе, минимальное исполнение полномочий.
Впрочем, бедные сельские поселения, каковых по России подавляющее большинство, вступать в конфликты с районным начальством не имеют возможности, так как не способны исполнять большинство своих полномочий без кадрового и финансового обеспечения. Район фактически полностью контролирует их жизнь. До 2009 года поселения добровольно-принудительно передавали практически все свои полномочия, включая формирование бюджета, на уровень района, исполняя лишь те, что им по силам. Сами же оставались "на смете"; по сути, это была единственная работающая схема в условиях низкой налоговой базы. В последние годы ситуация начала меняться. Можно сказать, что наиболее эффективная работа местного самоуправления происходит именно на поселенческом уровне, если его возглавляет энергичный и профессиональный глава, а районные власти с умом подходят к распределению полномочий.
Проблемы муниципального района несколько отличаются от поселенческих. Сегодня вообще кажется большой ошибкой интегрирование второго, районного, уровня в систему местного самоуправления. Эта административная единица до сих пор сохраняет все характеристики советского района, сформированного для удобства централизованного кустового управления всеми бюрократическими процессами на территории. Авторы ФЗ-131 и не думали придавать этому уровню новые функции развития территорий. Получилась бюрократическая прослойка между поселениями и регионом, управлять которой вместо госчиновников были призваны муниципалы. При этом жители района (в отличие от жителей поселений) не образуют самостоятельного консолидированного сообщества, объединены лишь административно и не в состоянии сформировать скоординированное самоуправление. Слабая собственная налоговая база не позволяет главам по своему усмотрению решать масштабные инфраструктурные и социальные задачи. На этом уровне просто не могли появиться независимые от государства органы управления.
На самостоятельности района серьезно сказались экономические и политические реформы. В 2004 году Кремль укрепил властную вертикаль, отменив губернаторские выборы. Это решение во многом объяснялось необходимостью жесткого контроля над ресурсами, которые направлялись в регионы в виде субсидий и субвенций из федерального бюджета. Губернаторы, в свою очередь, не доверяли главам муниципалитетов, старались жестко регулировать районный уровень, ограничивая его самостоятельность, в том числе финансовую. Сегодня у районов, в сущности, остались лишь функции передаточного звена при распределении бюджетных ресурсов, оператора и опекуна для поселений.
Предложения нового законопроекта
Авторы новой реформы МСУ первым делом решили модернизировать саму систему управления, синхронизируя положения документа с масштабной политической реформой, которая развернулась после возвращения Владимира Путина на президентский пост в 2012 году. Недавние законодательные инициативы создали стимулы для партий укореняться на муниципальном уровне, растить в поселениях и районах свои кадры и выносить местные проблемы на федеральный уровень. (Подробнее об этом читайте в статье "Партии отрастят корни", "Эксперт" N 10 за 2014 год.) С другой стороны, государство намерено усилить контроль над работой муниципального района, и в новом законопроекте для этого предложены сложные, но эффективные механизмы.
Напомним, сегодня есть два варианта формирования органов МСУ поселений и района (см. схему). Согласно первому, жители выбирают муниципальных депутатов и глав отдельно для поселения и отдельно для района. Второй, довольно непопулярный в России, вариант: жители выбирают муниципальных депутатов и глав поселения, из них затем составляется заксобрание района, которое выбирает районного главу и, как вариант, может нанять независимого профессионального управленца (сити-менеджера) для своей территории.
В новом законопроекте этот второй вариант остается единственно возможным. Жители выбирают лишь органы МСУ для поселений, затем избранные депутаты и главы формируют органы власти на уровне района и определяют главу райсовета - фигуру в большей степени политическую, нежели управленческую. Одновременно представители районных депутатов и представители региона формируют единую комиссию (по принципу 50 на 50), которая проводит конкурс и нанимает профессионального сити-менеджера, подотчетного и региону, и районному собранию.
Таким образом, юридически район остается подотчетен населению и избранным органам МСУ, но фактически становится субрегионом с усиленной экономической, хозяйственной и бюджетной тематикой. На первом уровне поселений местное самоуправление будет усиливаться с точки зрения финансов и кадров и, таким образом, станет ближе к запросам населения. Второй же уровень, районный, станет менее политизированным и в большей степени заряженным на хозяйственное сотрудничество с подшефными территориями.
Кроме того, законопроект разгружает сельские поселения от явно несвойственных им функций и задач. Из 34 записанных ранее в законодательстве полномочий остается лишь 13 действительно исполнимых и важных для населения. На вышестоящий районный уровень переводятся такие пункты, как участие в борьбе с терроризмом, лесной контроль, газо- и энергоснабжение, транспортное обслуживание села. Что касается городских поселений, то в их ведении остается прежний объем полномочий, поскольку, как считают авторы законопроекта, бюджеты и компетенции малых и средних городов сегодня готовы решать эти задачи.
Проблемы финансирования МСУ
Сегодня любой представитель местного самоуправления любого уровня и с любым потенциалом территории своей главной проблемой назовет нехватку средств. Подчеркнем, что это совершенно не зависит от уровня зажиточности муниципалитета и совсем не является следствием "жадности" муниципалов. Причина кроется в Бюджетном кодексе и в межбюджетной распределительной системе, которую нередко называют кудринской по имени ее архитектора экс-министра финансов Алексея Кудрина.
Суть схемы - вертикальное движение госфинансов: территории собирают налоги и основную их часть отправляют на региональный и федеральный уровни, затем происходит перераспределение средств, и они возвращаются обратно в определенных государством пропорциях. Логика такого движения денег в том, чтобы за счет богатых регионов дотировать бедные. Причем та же схема работает и на местном уровне, внутри отдельно взятой области или района.
В результате такой бюджетной централизации органы МСУ лишены какой-либо самостоятельности в формировании бюджетов и исполнении своих полномочий. Государство оставляет им налоговые крохи и вынуждает гадать, какие средства под какие задачи система выделит на этот раз, а какие полномочия останутся недофинансированными. Еще один актуальный нюанс: муниципалы повсеместно жалуются, что деньги сверху поступают с опозданием на полгода, а то и больше.
Местные бюджеты в основном пополняются тремя налогами - на землю, имущество и доходы физических лиц. Если посмотреть на структуру поступлений, то основную часть местных бюджетов формируют отчисления от налога на доходы физических лиц, при этом органы МСУ не могут оказывать на его администрирование никакого влияния. Причем регулярно идет сокращение нормативов отчислений с НДФЛ в местные бюджеты в пользу региона. Так, в 2013 году он был снижен с 10 до 5% для поселений, с 20 до 15% для муниципальных районов и городских округов.
Поступления от земельного налога в среднем составляют лишь 4% всех собственных доходов местных бюджетов, вклад налога на имущество физических лиц и того ниже - 0,5%.
Неудивительно, что консолидированный объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Если в 1997 году он составлял 10,9%, то в 2012-м - лишь 5,1% к ВВП. Муниципалитеты беднеют, причем неравномерно.
Рассмотрим показатели собственных доходов разных уровней муниципальных образований в 2012 году. В бюджеты городских округов поступило 1134,5 млрд. рублей (50,6% общей суммы доходов единиц МСУ), в бюджеты муниципальных районов - 795 млрд. (35,4%), а в бюджеты поселений - 315,3 млрд. рублей (14%).
Получается, что наибольшая доля собственных доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных экономически развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория - городские и сельские поселения - консолидирует весьма скудные средства. И это притом, что в большинстве бюджетов поселений основная доля расходов - это оплата коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплата заработной платы их работникам.
В рамках межбюджетной распределительной системы регионы пытаются по-своему бороться с этим процессом: в том же 2012 году из 2244,8 млрд. рублей общих доходов МСУ 1045 млрд. рублей (46,5%) были перераспределены в рамках межбюджетных трансфертов. То есть зажиточные территории лишились половины средств развития ради поддержки отстающих районов. Помимо исчезновения стимулов роста для отдельных образований это приводит к равномерно низкому уровню жизни и убивает локальные региональные точки развития. Типична ситуация, когда относительно благополучный город вынужден кормить вымирающие деревни и села, входящие в единое с ним городское поселение, а для собственного роста средств не имеет.
При этом в ситуации масштабных перераспределений все единицы МСУ напрямую зависят от финансовых возможностей и налоговых поступлений субъектов, а также от своей лояльности региональным элитам и профессионализма экономистов, занимающихся дележкой средств. А это исключает самостоятельность МСУ, то есть сам принцип его функционирования.
Для решения своих проблем муниципалы просят не абстрактных дополнительных средств, а денег, собранных на своей территории, радикального увеличения нормативов отчисления с местных налогов. Это решение, в свою очередь, создаст стимулы для более эффективной и целенаправленной работы глав поселений и районов. Даже сельские территории сегодня имеют огромный потенциал роста. Владимир Абрамов, глава Отрадновского сельского поселения Угличского района Ярославской области, справедливо возмущается (за год на его подшефной территории население платит 100 млн. рублей различных налогов, из них лишь 6 млн. остается в поселении, а 10 млн. потом возвращает государство в виде межбюджетных трансфертов): "Почему у нас в стране тем, кто больше работает, меньше достается? Мы каждый год увеличиваем налоговые сборы, а нам из-за этого меньше дотаций".
Еще одно искусственное ограничение, которое заложил ФЗ-131, касается сотрудничества муниципальных образований. Межбюджетная распределительная система подразумевает движение денег исключительно по вертикали: вверх - вниз. Тем самым была уничтожена изначально подразумевавшаяся идея межмуниципального горизонтального сотрудничества, когда, к примеру, два поселения или района могли бы объединить свои средства, для того чтобы построить одну дорогу или создать локальный рынок сбыта своей продукции. Но такие возможности ограничены: ни ресурсы, ни деньги, ни собственность, ни кадры передавать из одного поселения в другое нельзя. Эти координирующие функции вроде бы призван осуществлять район, но у него свои задачи, не всегда совпадающие с интересом поселений. И этого опять-таки не позволяет делать межбюджетная распределительная система. Многие эксперты настаивают: если не только передать на уровень поселения дополнительные полномочия и финансы, но и разрешить им кооперироваться в осуществлении проектов на своей территории, это станет важным шагом к взращиванию нового экономического и кадрового потенциала МСУ.
С основными предложениями по экономической реформе системы МСУ можно ознакомиться в материале одного из ведущих экспертов в области местного самоуправления генерального директора Института приоритетных региональных проектов Николая Миронова на стр. 90 ("Местное самоуправление: новая модель").
Проблемы городов
Наиболее резко российский политический истеблишмент воспринял предложение экспертов расширить полномочия госвласти на уровень городов. Это вполне объяснимо: именно здесь уже сформировались свои политические и экономические элиты, распределена собственность, есть стратегии развития. Появление во главе городов назначаемых чиновников интерпретируется как попытка государства поставить под контроль государственное самоуправление. На самом деле политические задачи тут актуальны в меньшей степени, на переднем плане - вопрос хозяйственной целесообразности.
Малые, средние и большие города (чаще всего в статусе поселений) за последние 20 лет смогли сформировать достаточно эффективное МСУ. С одной стороны, это удалось потому, что на их территории редко располагалось сразу несколько финансово привлекательных активов, за контроль над которыми могла развернуться борьба политических или криминальных группировок. С другой стороны, в границах маленького города все достижения и огрехи избранного главы видны как на ладони и реален общественный контроль над действиями муниципалитета.
Территория городского округа, в отличие от городского или сельского поселения, не входит в состав муниципального района (это своего рода дырка в бублике), то есть имеет более высокий правовой статус. В крупных и крупнейших городах, как правило, уже сложились местные элиты, сконцентрированы финансовые, политические и трудовые ресурсы. Однако развернувшаяся в 1990-е борьба за госактивы вынесла наверх представителей криминальной сферы, которые массово пошли во власть начиная именно с уровня городского самоуправления. В крупных городах сделать хорошую карьеру проще: во-первых, легко манипулировать электоратом с помощью различных технологий, во-вторых, есть лакомые активы, на ренту с которых можно сформировать стартовый капитал для последующего спурта в региональные, партийные и даже федеральные органы власти. При этом выборная власть защищена мандатом народного доверия на четыре-пять лет, а в случае полного контроля над органами МСУ можно также распределять многомиллионный бюджет и распоряжаться городской собственностью.
Неудивительно, что в ряде значимых городов России на волне борьбы за "муниципальную автономию" сформировались неэффективные администрации, контролируемые определенными элитами, зачастую криминального характера. Борьба с такими олигархическими проявлениями затруднена правовым барьером между государственным и муниципальным уровнями власти и чаще всего трактуется в СМИ как наступление на демократические свободы граждан.
Мы не сгущаем краски. Проблемы внутриэлитного противостояния за последние несколько лет пережили или переживают Благовещенск, Волгоград, Воронеж, Екатеринбург, Калининград, Мурманск, Нижний Новгород, Омск, Петрозаводск, Рязань, Смоленск, Сыктывкар, Элиста, Ярославль и другие города. Конфликты везде решались по-разному: либо отрешением мэра от должности, либо силовым путем с привлечением правоохранительных органов, либо политическим - сменой МСУ на выборах, либо компромиссным.
Впрочем, есть примеры обратного характера - в городах, которые не только смогли выдержать проверку на демократичность и независимость МСУ, но и показывают неплохую динамику развития, а стратегическое планирование осуществляется вне зависимости от персоны избранного мэра. Простой анализ позволяет сделать вывод: политическая конфликтность сильно влияет на экономическое развитие городов, на уверенность и внимание инвесторов. Привязка к зачастую конфликтным и непредсказуемым электоральным циклам не позволяет планировать развитие территории на продолжительное время.
Предложения нового законопроекта
Разработчики нового законопроекта предлагают сохранить (возможно, лишь на какое-то время) старый формат городского округа с прежней системой управления, финансирования и распределения полномочий. Жители таких образований будут по-прежнему напрямую выбирать депутатов думы (которые затем определят мэра) либо, как вариант, напрямую избирать главу города.
Вместе с тем авторы документа предлагают ввести еще одну административную единицу второго уровня: городской округ с районным делением. Новый статус может быть присвоен городу с населением, как правило, от 300 тыс. человек, а само решение примет субъект федерации (с согласия населения города). Отличие от прежнего формата в том, что теперь городской округ делится на городские районы - самостоятельные муниципальные образования первого уровня со своими бюджетом и полномочиями, а также органами МСУ.
В новом образовании жители будут напрямую выбирать депутатов внутригородских районов, а победители, в свою очередь, выбирать главу района и делегировать своих представителей в общегородской совет. Это городское собрание затем выберет из своего состава главу городского округа с политическими полномочиями. А хозяйственные вопросы будет решать сити-менеджер. Его кандидатуру должна утвердить конкурсная комиссия, 50% участников которой назначает губернатор, а 50% - избранные депутаты города.
Новый формат муниципального образования, с одной стороны, призван максимально приблизить уровень МСУ к жителям в районах и сформировать городское управление, в большей степени независимое от интересов внутригородских элит. Сейчас в больших городах между избирателем и депутатом лежит огромная бюрократическая пропасть, а запросы на развитие двора, улицы, района очень медленно доходят до городской думы. С другой стороны, институты сити-менеджера и делегированных городских депутатов позволяют задавать неполитизированную хозяйственную повестку дня, согласованную и с регионом, и с нижестоящими (районными) депутатами. Это позволит губернатору, который теперь избирается населением, без опаски передавать новому городскому округу в ответ на запрос проживающих в нем избирателей дополнительные полномочия вне рамок полномочий местного самоуправления и выделять под эти цели финансирование. Сама система станет более гибкой, город получит новые возможности по софинансированию больших проектов вроде транспортных развязок или крупных медицинских центров, необходимых жителям всего города, или по развитию малого и среднего бизнеса. А внутригородские районы смогут сосредоточиться на "малых" делах, волнующих избирателей в границах районов проживания. Каждый уровень городского самоуправления начнет работать на решение вопросов разного масштаба, одинаково важных для жителей, не принося локальные "малые" дела в жертву общегородским проектам, как нередко случается в нынешней укрупненной системе городского МСУ, особенно перед очередными выборами.
***
Модель местного самоуправления
Сегодня в России действует двухуровневая модель МСУ в соответствии с ФЗ-131 от 2003 года. Первый, низший, уровень составляют городские и сельские поселения, а также внутригородские муниципалитеты Москвы и Санкт-Петербурга. Второй уровень охватывает большие муниципальные районы, состоящие из поселений, и городские округа, не имеющие собственного муниципального деления.
Первый уровень
В районах Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется двойное управление на одной и той же территории: административная власть (управа района) и муниципальная власть (избираемые депутаты). После выборов 2012 года полномочия столичных муниципалов были серьезно расширены. Они получили возможность согласовывать проекты градостроительных планов и перечень объектов для ремонта, план благоустройства территорий, а также отказывать в приемке работ по благоустройству. Кроме того, они могут выражать недоверие главе управы. Схожий функционал и у районных депутатов Санкт-Петербурга. В целом муниципалы лишь в малой степени оказывают влияние на жизнь в столицах.
Самые многочисленные территориальные образования в России - городские и сельские поселения. Слово "поселение" в 131 - м законе стало использоваться в новом значении: теперь это может быть и несколько населенных пунктов. То есть сельское поселение может состоять из одного или нескольких поселков, сел, деревень, аулов или кишлаков, объединенных общей территорией, которая обычно соответствует сельсоветам советских времен и земствам досоветского периода. В состав городского поселения могут входить один город или поселок, но к ним также могут приписать несколько окружающих населенных пунктов. Население выбирает местное самоуправление либо напрямую, либо через выборные органы. Это самый приближенный к народу уровень МСУ. Работа "народных управленцев" видна как на ладони, оттого политические кандидатуры здесь практически всегда уступают крепким хозяйственникам. Полномочия глав поселений просты и понятны любому избирателю: заасфальтировать дорогу, починить водопровод, подвести дров, провести культурное мероприятие. Возможностей, выходящих за рамки простого обеспечения жизнедеятельности (развитие малого бизнеса или создание условий для инвесторов), по закону хватает, но система не предоставляет поселениям прежде всего финансовой свободы. А с другой стороны, перегружает их несвойственными им полномочиями вроде помощи в профилактике терроризма и коррупции или осуществлении лесного контроля.
Второй уровень
Муниципальные районы объединяют несколько сельских и/или городских поселений на одной территории. Фактически это буферная зона между уровнем региональной власти и нижним уровнем поселений. При этом по закону это вотчина местного самоуправления. То есть жители той или иной территории помимо поселенческого руководства избирают еще и районное, напрямую или через выборные органы. По мысли авторов 131-го ФЗ, поселения должны были стать базовым уровнем самоуправления, а районы - лишь координировать комплексное развитие. Им придавалась роль организаторов поселенческой активности. По факту же на одной и той же территории появились два избираемых хозяина со схожими полномочиями и практически единым бюджетом.
Городской округ. Фактически это городское поселение, которому при административно-территориальном разделе повезло отстоять более высокий статус. Размер имеет значение: чаще всего округами становились города-миллионники, региональные столицы, крупные города. Играл свою роль и политический аспект: особо ретивых мэров, открыто конфликтовавших с губернаторами, просто понижали в статусе до глав поселений. Городской округ не входит в состав муниципального района, а значит, обладает большим объемом полномочий, налоговых отчислений и в итоге получает большую независимость в принятии решений. В последние годы рост городов часто приводил к тому, что округа поглощали все большее количество соседних самостоятельных поселений. В результате на этих территориях упразднялось "народное самоуправление", а большому городскому округу порой было не до проблем жителей новоприобретенных "выселок".
Предложение законопроекта
В новом законопроекте предлагается ввести еще два новых муниципальных образования: "городской округ с районным делением" и "внутригородской район". На самом деле оба понятия сочетаются в административном делении одного крупного города. Общегородская власть является вторым уровнем системы МСУ. При этом мегаполис делится на внутригородские районы - самостоятельные муниципальные образования первого уровня со своими бюджетом и полномочиями, а также органами МСУ первого уровня. Решение о смене статуса городов будет принимать каждый регион в отдельности с учетом местной специфики и административной целесообразности. Подробнее - в статье.
***
Отрадновское сельское поселение Угличского района Ярославской области
Статус: сельское поселение. Административная принадлежность: вместе с четырьмя сельскими поселениями и одним городским поселением входит в Угличский муниципальный район. Состоит из 78 населенных пунктов.
Площадь: 356 кв. км.
Население: 3500 человек.
Владимир Абрамов, глава поселения:
- Бюджет у нас небольшой, немногим более 31 миллиона рублей в 2013 году. Из них лишь шесть миллионов - наши собственные доходы, остальное перечисляют район и регион. В минувшем году дали десять миллионов рублей на дорожное хозяйство, а в этом срезали субсидию до 440 тысяч. А нам только на расчистку дорог нужен миллион. Это если зима не сильно снежная. Как выживать? Нужно изыскивать другие резервы, перераспределять средства.
Однако обращу ваше внимание: мы совершенно не дефицитны. В целом со всего поселения в год собираем налогов на 100 миллионов рублей. Нам же в качестве дотаций выделяют не более десяти процентов. Почему у нас в стране тем, кто больше работает, меньше достается? Нет стимулов никаких. Мы каждый год увеличиваем налоговые сборы, а нам с учетом этого меньше дотаций. Это же неправильно. Необходимо реформировать систему перераспределения налогов. Я считаю, что поселениям необходимо отдавать не менее 30 процентов налога на доходы физических лиц (сейчас десять процентов), а также налоги на имущество юридических лиц и транспортный налог - сейчас по ним нам ни копейки не идет.
Да еще зарплаты мизерные. Везде повышают, а нас, муниципальную власть, как будто забыли. Опять-таки мы могли бы сами решать этот вопрос, привлекать кадры на свои деньги. Но ведь ввели норматив, ограничивающий зарплату муниципалов. И нам не дают платить, и в границы зажимают. Мы способны сами исполнять все наши полномочия, дайте нам возможность самостоятельно развиваться.
С главой района у нас нет никаких разногласий, мы разделили все полномочия и друг другу помогаем решать общие задачи. Например, все, что касается дорог, район отдал нам. У нас ведь как по закону: дороги внутри населенного пункта должны обслуживать поселения, а вне пункта - район. Одно полномочие разделили на двух хозяев, а это неправильно. Поэтому договорились отдать все нам. А все полномочия по ЖКХ мы, наоборот, отправили в район - там созданы специальные хозяйства, которые этим занимаются. Или вот полномочия по формированию спасательных станций, мы же на Волге живем. Зачем в каждом поселении создавать свои спасательные отряды? Нужно создать одно подразделение на уровне района. Или по гражданской обороне. Мы в этом тоже участвуем, но главное подразделение - в районе. Вообще, на уровне района обязательно должен быть координатор всей территории, хоть какая-нибудь государственная структура. Это очень важно для комплексного развития.
В последние годы мы активно занимаемся развитием личных подсобных и крестьянско-фермерских хозяйств. Впервые перешли на грантовую систему, добились помощи от губернатора. И в основном благодаря этому в трудное время сохранили поголовье крупного рогатого скота. В 2007 году создали Ассоциацию подсобных и крестьянско-фермерских хозяйств. Сейчас на нашей базе создаем районную ассоциацию, то есть не делим полномочия с районом, а работаем вместе. Если можем - берем полномочия на себя, а район нас поддерживает. Село нужно поднимать, а поднимать можно только вместе.
***
Некрасовский район Ярославской области
Статус: муниципальный район.
Административная принадлежность: три сельских поселения, 299 населенных пунктов.
Площадь: 1380 кв. км.
Население: 23 800 человек.
Николай Золотников, глава муниципального района:
- Я начинал свою карьеру как глава сельсовета. И очень хорошо понимаю, что самая реальная, самая близкая к населению власть - на уровне сельских поселений, там определены основные полномочия, хотя там и нет денег на их исполнение.
Район сейчас исполняет в основном государственные полномочия - мы, по сути, просто операторы. Сейчас из наших собственных, районных полномочий в соответствии с законом N 131-ФЗ остались только транспорт, экология, молодежная политика, спорт и минимум - по сельскому хозяйству. Плюс полномочия, которые я забираю от поселений, поскольку у них не хватает денег и кадров: ЖКХ, архитектура, культура. А вот дорожное хозяйство мы передаем на уровень поселений - исходим из того, что они эффективнее используют средства.
Я считаю, что у нас в районе оптимальная территориальная организация местного самоуправления - три сельских поселения, в каждом свыше шести тысяч жителей. Удобно работать. Когда в поселении проживают одна-две тысячи человек, то бюджет слабенький, налогов мало, кадров никаких, зарплаты специалистов - 8-11 тысяч рублей. На месте государства я бы территории районов и поселений укрупнял, объединял - для эффективности.
У нас очень перспективная территория. Если перевести на московский язык, район можно назвать ярославской Рублевкой - экологически чистая зона, три санатория, много дач и дорогая земля. Я считаю, что моя структура в системе области работает эффективно. Сегодня мы занимаем четвертое-пятое-шестое места в области, а когда я только начинал работу, были на 18 месте. Динамику набрали: по инвестициям - "хорошо", по стройке - 107 процентов плана. Но обратите внимание: бюджет района - 750 миллионов рублей. При этом собственный доход всего 99,5 миллиона рублей, остальное перечисляет регион в виде трансфертов, субвенций и субсидий. При всех успехах мы глубоко дотационный район, поскольку большую часть налогов отправляем наверх.
Сегодня бюджетное законодательство подталкивает нас к программному финансированию сроком на три года. Это хорошо: заставляет думать, планировать, вникать... Ну что может сделать поселение с бюджетом в восемь миллионов? Очень мало. У меня в районе 700 миллионов рублей - я и то ограничен. На поддержку малого и среднего бизнеса - всего 150 тысяч рублей, это смешно. На сельское хозяйство я миллион рублей закладываю - ну и что это даст? Разве что улучшение плодородного слоя могу провести. Необходимо оставлять всем уровням местного самоуправления больше денег от местных налогов, чтобы они были замотивированы улучшать налоговую базу и развивать территории.
***
Городское поселение Ростов Великий
Статус: городское поселение.
Административная принадлежность: вместе с четырьмя сельскими поселениями входит в Ростовский муниципальный район.
Площадь: 0,32 кв. км.
Население: 32 200 человек.
Константин Шевкопляс, глава поселения:
- Городу Ростов Великий был присвоен статус городского поселения, а не округа. То есть нам приходится делить полномочия с Ростовским районом, частью которого мы являемся. И это разделение породило много проблем, прежде всего общечеловеческого, психологического характера.
Каждый глава хочет считать себя хозяином на вверенной ему территории, но в ситуации, когда на твои полномочия претендует еще и районное начальство, это непросто. А региональные чиновники редко разбираются в том, где заканчиваются чьи-либо полномочия. В итоге мы оба под ударом. Приведу пример. ПоФЗ-131 землей на территории городского поселения занимается районная власть. Если кто-то хочет что-либо построить, он идет в районные органы договариваться о выделении участка, потом за разрешением на строительство приходит ко мне. То есть землю выделяет район, а разрешение дает город. А у нас в Ростове много заболоченных земель, сложная гидрология. Район стремится больше денег получить с продажи земли, а мы потом страдаем: вода во время строительства уходит под соседние фундаменты, жители идут ко мне с претензиями. Получается неразбериха.
Конечно, региональным властям легче общаться с 17 районами в области, чем с полусотней поселений, - им так проще решать вопросы. Это понятно, но пусть тогда главу района назначает губернатор. Такой чиновник будет чувствовать ответственность. Ему будет проще работать в связке с главами поселений, и наши интересы не будут пересекаться.
Раньше, лет восемь назад, было желание как можно больше полномочий отдать в район. Но теперь ситуация иная: у нас появились кадры, специалисты наработали опыт. Правда, источники пополнения бюджета остались на прежнем уровне. Если будет должное финансирование, мы способны сами все свои полномочия исполнять. Хотя, конечно, не все поселения к этому готовы: в сельских и зарплаты ниже, и кадров совсем нет.
Например, прежде была негласная установка: всем поселениям передавать полномочия по ЖКХ в районы. Это было справедливо - на низшем уровне был бардак. И мы эти полномочия передали. Но если случалась аварийная ситуация, то жители писали письма, жаловались, прокуратура приходила к нам, в город, и предъявляла претензии. Хотя этим занимался район. А прокурор говорил: мне без разницы, по закону все претензии к вам. Вот такая проблема. Теперь, с 1 января 2014-го, такие полномочия, как газо-, тепло-, водоснабжение и водоотведение, нам в поселение вернули. Уверены, что справимся.
***
Городской округ Ростов-на-Дону
Статус: городской округ.
Территориальная организация: состоит из восьми внутригородских округов.
Площадь: 348 кв. км.
Население: 1 103 000 человек.
Михаил Чернышев, глава городского округа
- Половину доходов бюджета Ростова-на-Дону составляют наши собственные источники, а половина - господдержка на выполнение каких-либо государственных полномочий.
Сегодня Ростов стал якорем для развития ближайших сельских районов. Аксайский район развился из-за того, что мы инфраструктурно подошли очень близко. Например, торговые сети "сели" на аксайской территории. Потому что кадастровая стоимость земли в Ростове одна, а буквально через дорогу - другая. Бизнес идет туда, где дешевле. Я знаю, как французы из "Ашана" выбирали место. Руководство из Аксая им показало жилой массив - наш Северный микрорайон. Сеть расположилась у них, налоги платит в район, а мы к ней еще и сами дорогу строили. Но было бы странно вставлять им палки в колеса. Мы уже говорим о Большом Ростове, но еще нет понимания агломерации как объединения интересов муниципальных органов. Законодательство в этой сфере пока недостаточно развито. Оно подсказывает нам, что мы можем заключать соглашения о сотрудничестве, но эти соглашения - вещь субъективная: попадется упертый мэр и не будет ничего подписывать. Ведь аэропорт, например, у нас будет в Аксайском районе, дорогу надо тянуть по двум муниципальным образованиям. Или вот Ростову надо дать жилье многодетным. Удобная федеральная земля для этого есть в Аксае, но по закону я не могу выйти за пределы Ростова - это запрещено Бюджетным кодексом. Минрегион проводит работу в этой сфере, будем надеяться, что соответствующее законодательство появится.
Мы должны быть заинтересованы в сотрудничестве. В Европе есть соглашения даже между городами, находящимися на территории разных стран. В одном граждане работают, в другом отдыхают, в третьем живут. Мы должны двигаться в этом направлении. А у нас автобус Ростов - Батайск считается междугородним. А могла бы быть, например, единая транспортная компания, которая обслуживала бы всю территорию Большого Ростова по единой транспортной теме.
Все думают, что у мэра полномочий - мама дорогая! А от полномочий, которые были раньше, ничего не осталось. Полномочия по народному образованию забрали. Завтра заберут полномочия по детским садам. Полномочия по контролю за строительством. Наши полномочия - разрешить и принять строительство. Снести незаконное строительство - не наши полномочия. Есть судебное решение и судебные приставы. Я не жалуюсь - это реальность, в которой мы существуем.
Мы были против того, что полномочия забираются. Я об этом говорил и Владимиру Владимировичу. Он мне объяснил так: я знаю, что вы, большие города, справитесь, - не в вас дело. Есть малые города, которые не имеют возможности сами выполнять свои полномочия. И я его понял. Сегодня, когда у нас забирают ответственность за детские сады, я понимаю, что это не у Ростова забирают полномочия - мы-то их выполним. Так субъекты федерации подключаются к проблемам территорий, где эта проблема не решается.
Записал Владимир Козлов, "Эксперт"
Эксперт, Николай Миронов, генеральный директор Института приоритетных региональных проектов: Местное самоуправление: новая модель
Форматируя модель МСУ, нужно синхронизировать политические и социально-экономические преобразования: создать приближенную к населению, прозрачную и эффективную власть — и одновременно усилить роль муниципалитетов в развитии территорий
Исходя из отечественного и зарубежного опыта предлагаем следующее видение направлений совершенствования российской модели МСУ в контексте идущей сейчас законопроектной работы.
В настоящее время нужно решить две основные задачи: «политическую» — обеспечение реального самоуправления местных сообществ и преодоление возникших разрывов между гражданским обществом и местными элитами и экономическую — создание условий для развития территорий и включения органов МСУ в процессы стимулирования экономического роста на принципе субсидиарности.
Реклама
В рамках реализации первой задачи проводится перенастройка институтов МСУ с целью усиления их связи с местными сообществами, деолигархизации, а также формирования и консолидации гражданского актива («средних прослоек») как перспективного субъекта политики, стабилизирующего демократическую систему. Решение последней из перечисленных задач целесообразно именно на уровне МСУ — как на потенциально базисном уровне для структурного и кадрового обновления политической системы.
В части решения второй задачи необходим переход территорий (муниципалитетов, субрегионов, регионов) от модели «выравнивания» и «сжатия» к модели развития, то есть стимулирования экономического роста. Представляется целесообразным на этом уровне отказаться от ранее заданных неолиберальных форматов и приступить к наращиванию государственного участия, включая госинвестиции. При этом модель развития для территорий должна выстраиваться гибко, с учетом местного потенциала роста и при условии жесткого контроля на основе среднесрочных и долгосрочных целевых показателей и механизмов оценки эффективности. В части экономической территориальной политики важны прежде всего планирование, переход к управлению по проектному принципу, меритократическая кадровая политика, жестко согласованное выполнение задач всеми уровнями власти (независимо от формального принципа автономии того или иного уровня).
Первым шагом, на наш взгляд, должен стать пересмотр «кудринской» уравнительно-распределительной бюджетной системы, приводящей в своем прокрустовом ложе к одному знаменателю (в интересах единообразной стабильности и в ущерб развитию) богатые и бедные, городские и сельские территории. Важен переход от этой системы к модели, стимулирующей конкуренцию регионов и муниципалитетов за ресурсы в рамках достижения целевых показателей. В новой бюджетной системе следует поощрять прежде всего рациональное вложение средств и получение запланированного социально-экономического результата (в формате, близком к бизнес-планированию, но с учетом социальных эффектов).
Николай Миронов 090_expert_16_2.jpg Фото: Дмитрий Лыков
Николай Миронов
Фото: Дмитрий Лыков
Целесообразно, чтобы муниципалитеты во взаимодействии с субъектами РФ были включены на принципах субсидиарности в экономические процессы модернизации и развития через механизмы бюджетной стимулирующей политики и госпрограмм.
Для этого следует провести перераспределение полномочий между уровнями власти, сделав его гибким в сегменте «регионы—муниципалитеты», включая возможность заключения краткосрочных и среднесрочных соглашений о перераспределении полномочий и ресурсов. При этом сделать акцент на полномочиях, связанных со стимулированием экономического роста. Распределение бюджетных ресурсов проводить гибко, с учетом разграничения полномочий. Выстроить систему целевых показателей и KPI. Оказать содействие территориям в обновлении кадров.
В части отдельных уровней МСУ система могла бы выглядеть следующим образом.
1. В городах-миллионерах, крупнейших и крупных городах создается особый формат местной власти в целях снижения рисков политической конфликтности, формирования механизмов партнерства с субъектом РФ в интересах развития города. Речь идет о «синергии» региона и города (а в отдельных вопросах — и федерации), предусматривающей гибкое регулирование полномочий, бюджетных потоков, совместное стратегическое планирование и управление программами развития.
Этот эффект достигается в том числе разделением политического и хозяйственного функционала в системе МСУ (институт сити-менеджера, находящегося во взаимосвязи с региональными органами власти и назначаемого при активном участии губернатора). При этом для обеспечения согласованной деятельности региона и муниципалитета по достижению запланированных целевых показателей возможно введение механизмов ответственности сити-менеджеров вплоть до прекращения их полномочий по инициативе субъекта РФ.
Для снижения рисков политической конфликтности вокруг «сфер влияния» и обеспечения реально представительного (а не элитарно-олигархического) характера городского парламента целесообразно, чтобы он формировался путем делегирования из представителей органов МСУ городских районов. Последние являются первым, базовым, уровнем городского самоуправления и выполняют помимо хозяйственных функций задачи формирования и консолидации гражданского актива.
Главная задача в данном случае — устранить разрывы в социальной структуре города (между «населением» и элитами) и преодолеть хроническую слабость и политическую дисфункцию «средних прослоек». Дать им возможность выполнить свою системообразующую роль — недопущение, с одной стороны, олигархической, а с другой — демагогической деградации политического процесса в ущерб развитию города. Институты МСУ в этом контексте могут стать площадкой для политической самореализации среднего класса.
В связи с этим следует добиваться сбалансированного социально-профессионального состава городских дум: в них не должно быть, на наш взгляд, избыточного присутствия бюджетников, работников МУПов и других зависимых от местного начальства людей.
Важно, чтобы предлагаемые преобразования сопровождались принятием комплексных мер по развитию городов в рамках стратегического планирования (с определением целевых показателей на перспективу), промышленной, инфраструктурной политики, политики по развитию человеческого капитала; программ поддержки бизнеса с адекватными показателями результативности.
2. Муниципальные районы. На этом уровне следует сконцентрировать социальные, административные функции, традиционно присущие советскому и постсоветскому административному району. А также функции по поддержке перерабатывающих производств и развитию локальных рынков, в том числе их логистической (транспорт, коммуникации, складирование, ГСМ), финансовой и административной (единые центры оказания публичных услуг и т. д.) инфраструктур.
3. Городские и сельские поселения. На этом уровне целесообразно выполнение одновременно нескольких задач: административные (власть, находящаяся в «шаговой» доступности); самоорганизация населения и реализация общественных инициатив; жизнеобеспечение, благоустройство; реализация на принципе субсидиарности мероприятий по развитию территории.
У городских поселений мог бы быть усилен функционал, связанный с поддержкой малого бизнеса, развитием перерабатывающих производств, логистики, коммуникаций, первичного финансового сектора, концентрацией трудовых ресурсов, специалистов.
Сельские поселения необходимы в большей степени для участия в программах социального развития села, поддержки кооперации сельхозпроизводителей и потребителей, развития первичной инфраструктуры агрокомплекса и локальных рынков — технических станций, станций ГСМ, логистики, коммуникаций (в том числе на кооперационных началах). Отдельная функция — «удержание» пространства, предотвращение запустения территорий.
В законе, на наш взгляд, нужно дифференцировать не только статус городских и сельских поселений (установив для них разный функционал), но и статус городских поселений в зависимости от численности населения и административного значения (райцентры). Малонаселенные города и поселки могут быть приравнены по полномочиям к сельским поселениям. Города, способные стать центрами развития территорий, должны получить больше функций и более широкий коридор экономических возможностей.
Важным инструментом развития территорий может стать межмуниципальная кооперация, дополненная мерами господдержки для достижения установленных целевых показателей. В рамках кооперации могут формироваться совместные бюджеты развития, инфраструктурные проекты, осуществляться привлечение специалистов. Чтобы реализовать данный формат, следует законодательно разрешить передачу полномочий и ресурсов «по горизонтали» между поселениями, а также создание ими совместных администраций. Межмуниципальная кооперация — один из наиболее продуктивных инструментов развития территорий за рубежом (пример тому — Франция).
Границы поселений необходимо привязать к актуальной экономической (и налоговой) базе с учетом состояния коммуникаций и локальных рынков. Это упростит взаимодействие населения, власти и бизнеса, откроет возможности для кооперационных моделей развития.